Belediyeler Şirketleri Yönettiğinde Ne Olur? Belediye ve Şirket Bağlantısı

Dünya çapında yerel yönetimler, kamu hizmetleri sağlamak için belediyelere ait şirketlere (BAŞ) güvenmeye başladı ve bilim adamlarının yerel yönetimde gelişen bir şirketleşme olarak tanımladıkları şeye bağlanıyor. Bazı çalışmalar, bu gelişmeyi finansal strese ve çağdaş kemer sıkma sorunlarına rasyonel bir yanıt olarak tanımlamış ve BAŞ’ların maliyet etkinliğini (iyimser görüş) vurgulamıştır. Bununla birlikte, birkaç bilim insanı, BAŞ’larla ilgili zayıf yönlendirme ve denetim, hesap verebilirlik eksikliği ve artan yolsuzluk riskleri (şüpheci görüş) ile ilgili sorunları tespit etti. Şimdiye kadar, tek ve aynı analizde BAŞ’ların etkilerine ilişkin bu taban tabana zıt beklentileri test eden hiçbir çalışma yapılmamıştır. Bu makale, 1970’lerden beri BAŞ’ların sayısında dramatik bir artışa sahip bir ülke olan İsveç’i inceleyerek rakip görüşleri ele almaktadır. 290 İsveç belediyesinin tümü için BAŞ sayısı, vatandaşların yerel yönetimden memnuniyeti, yerel vergi oranları ve ankete dayalı yolsuzluk ölçüsü arasındaki ilişki incelenmektedir. Nihayetinde ‘iyimser görüşü’ sorgulayan sonuçlar, hizmet sunumunda ağırlıklı olarak BAŞ’lara bel bağlayan belediyelerin daha memnun vatandaşlara değil, daha yüksek vergilere sahip olduklarını ve daha yüksek yolsuzluk seviyeleriyle bağlantılı olduklarını göstermektedir.

Giriş

Tüm dünyada, belediyeye ait şirketler (BAŞ’lar) yerel yönetimler tarafından hizmet sağlamak için giderek daha fazla kullanılmaktadır. Bu gelişme, yerel yönetim hizmetlerinde gelişen bir “şirketleşme” olarak tanımlanmakta ve hatta bazıları kamu sektöründeki “girişim ateşinden” söz edecek kadar ileri gitti (Aars ve Ringkjøb 2011). Bununla birlikte, son zamanlarda yapılan çeşitli literatür incelemelerinde de belirtildiği gibi, yerel yönetimin iç organizasyonundaki bu sessiz yeniden düzenleme büyük ölçüde göz ardı edilmiştir.

Bununla birlikte, ilginç bir şekilde, var olan az sayıdaki çalışma, bu gelişmenin nasıl değerlendirilmesi ve yorumlanması gerektiği konusunda oldukça belirsizdir. Çoğunlukla Yeni Kamu Yönetimi (NPM) perspektifinden anılan perspektiften bakıldığında, BAŞ’lar gibi yarı özerk hibrit kuruluşlar, özellikle yerel yönetimde olmak üzere kamu sektöründeki çağdaş mali strese rasyonel yanıtlar olarak görülüyor. Geleneksel bürokratik modelle karşılaştırıldığında, BAŞ’larla elde edilen sonuç, daha yasal ve yönetsel özerkliğe sahip olmaları ve genellikle kamu kaynaklarının kullanımını düzenleyen yasalarla daha az kısıtlanmış olmalarıdır. Bu tür örgütsel özellikler, BAŞ’ların geleneksel bürokrasilerden daha verimli çalışmasını sağlama potansiyeline sahiptir. BAŞ’lar hakkında böylesine iyimser bir görüşü destekleyen Voorn ve ark. (2017), BAŞ’ların çöp toplama, su dağıtımı ve transit hizmetleri gibi hizmetlerin sağlanmasında yerel bürokrasilerden biraz daha verimli olma eğiliminde olduğunu bulmuştur.

Öte yandan, BAŞ’lar rant arayışını ve asil-acente ilişkilerini açıklayan ya da kamu sektörü etiğine odaklanan teorik perspektiflerle incelendiğinde, BAŞ’ların olumsuz yönleri vurgulanmaktadır. Örneğin Bergh ve ark. (2019), BAŞ’ların kullanımının, iç içe geçmiş ana vekil sorunları yaratarak şeffaflığı azaltma eğiliminde olduğunu, bunun da hesap verebilirlik koşullarını baltaladığını ve ardından yolsuzluk risklerini artırdığını buldu. Benzer şekilde, Torsteinsen ve Bjørnå (2012) yerel kamu sektörü ve BAŞ’lar arasındaki zayıf sözleşmelerde, karmaşık mülkiyet yapıları, yerel politikacılar ve yan sıralı belediye idareleri arasında ilgisizlik ile ilgili sorunları tespit etti. Bu tür argümanlarla yakından ilişkili olarak, Yeni Kamu Yönetimi’nin yan etkilerine ilişkin daha geniş literatür, özel ve kamu sektörü arasındaki sınırların bulanıklaşmasının kamu etiğini olumsuz etkilediğini ve kamu sektörü hesap verebilirliğini zayıflattığını savunmaktadır.

Sonuç

290 İsveç belediyesinin tümünden gelen verileri kullanarak, daha fazla BAŞ’a sahip yerel yönetimlerin daha yüksek vergilere sahip olma eğiliminde olduklarını ve algılanan yolsuzluk sorunları ile nispeten daha fazla ilişkili olduklarını belirlenmiştir. Buna ek olarak, 132 belediyeden oluşan bir alt örneklemde, BAŞ’lar ile belediyelerinin faaliyetlerini yürütme şeklinden memnun olan vatandaşlar arasında bir ilişki bulunmamıştır. Dolayısıyla bulgularımız, “yarı özelleştirme”, “orta yol” veya “melezleştirme” nin olumsuz yönlerine, yani Yeni Kamu Yönetimi ile ilişkili çeşitli örgütsel özelliklere karşı uyarıda bulunan önceki çalışmaları desteklemektedir.

Elde edilen sonuçlar, BAŞ’ların mutlaka nedensel olarak yolsuzluğu artırdığı şeklinde yorumlanmamalıdır. Eşit derecede makul ve bizim görüşümüze göre ilginç olan, bulguların yorumlanması tam tersidir: yolsuzluk kültürüne daha yatkın olan belediyeler, tam da diğer çalışmaların vurguladığı nedenlerden ötürü BAŞ’lara daha fazla güvenme eğiliminde olabilirler: hesap verebilirlik, daha az şeffaflık ve daha fazla yönetimsel özerklik. Bununla birlikte, nedenselliğin yönüne bakılmaksızın, şimdiye kadar İsveç’te olduğu gibi, bir ülkenin belediye sektörüne büyük ölçekli BAŞ’ların yerleştirilmesine karşı ihtiyatlı olmak için en az dört neden vardır.

Birincisi, “yüksek riskli sektörler” (Andersson ve Erlingsson 2012) olarak kabul edilen kamu hizmetlerini sağlamak için giderek daha fazla alışıyorlar: İmar, inşaat projeleri, enerji ve su dağıtımının yanı sıra ulaşımla ilgileniyorlar. Ek olarak, yüksek ekonomik çıktı alanlarında sıklıkla kullanılırlar ve çoğu kamu ihalesi ile uğraşırlar.

İkincisi, başlangıçta ‘bağımsız organlar’ olması amaçlansa da (Genugten ve diğerleri 2020), İsveç örneğinde, BAŞ’ların neredeyse tüm kurul üyeleri aynı zamanda yerel meclis üyeleridir. Dünya Bankası (2014), OECD (2018) ve UNDP tarafından vurgulu bir şekilde tartışıldığı gibi, ‘sahipler’ ve kamuya ait işletmelerin (bizim durumumuzda yerel meclis üyeleri) temsilcilerinin neredeyse mükemmel bir örtüştüğü durumlarda, Sorumluluk zincirlerinin kısa devresini oluşturan örtüşmelerin yanı sıra siyasi müdahale riski de her yerde mevcuttur. Bu da Bergh ve diğerleri tarafından gösterildiği gibi. (2019), BAŞ’ları yolsuzluğa özellikle duyarlı hale getiriyor.

Üçüncüsü, bilim adamları BAŞ’ları daha düşük şeffaflıkla ilişkilendirmişlerdir ve “karma kuruluşlar” olarak kamusal ve özel alanlar arasındaki sınırları bulanıklaştırırlar. Bu, karar vericiler için normları belirsiz hale getirme ve nihayetinde geleneksel hesap verebilirlik mekanizmalarını ve yerel bütünlük sistemlerini bozma eğilimindedir (cf. Grossi ve Thomasson 2015).

Dördüncüsü ve daha da önemlisi, BAŞ’ların kurulları kadınları içermemeleri ile ünlüdür, sadece yaklaşık yüzde 20-25 oranında kadın temsilcilerin hazır bulunmasıdır. Bu, kadınların payının düzenli olarak yüzde 40’ın üzerinde olduğu İsveç siyasetindeki diğer birçok kurul ve komiteyle karşılaştırılmalıdır. Tutarlı bir bulgu, seçilmiş görevdeki yüksek kadın payı ile düşük düzeyde yolsuzluk arasında bir ilişki olduğu için, BAŞ kurullarında bulunan kadınların düşük oranı bariz bir uyarı sinyalidir.

O halde, sonuçlar Voorn ve diğerleri tarafından sunulan sonuçlara nasıl uyuyor? (2017), BAŞ’ların genellikle maliyet verimliliği açısından bir avantaja sahip olduğunu mu? Orada bildirilen bulguların (iyimser bir görüşü temsil eden) ve daha şüpheci bulgularımızın mutlaka uzlaştırılamaz olması gerekmediğine inanılmaktadır. Yazarın literatür taramasının, kaynak olarak çöp toplama, su dağıtımı ve geçiş hizmetleriyle ilgilenen BAŞ’lara odaklandığını unutmayın. Verilerimize uyan bir olasılık, teknik alanlarda faaliyet gösteren birkaç BAŞ’a sahip olmanın, yolsuzluk açısından çok daha az sorunlu olabileceği ve buna ek olarak, verimlilik açısından faydalı olabileceğidir. Bir avuç BAŞ’tan daha fazlasına sahip belediyelerde, bazıları kaçınılmaz olarak kamu sektörünün temel görevlerinden uzaklaşan alanlarda faaliyet gösterecek ve sonuç olarak sorunlu olabilecek özel firmalar arasındaki rekabeti bozma olasılığı daha yüksek olacaktır.

Diğer bir olasılık da, yaratılan verimlilik kazanımlarının kamusal kullanıma sunulması veya kişisel kazanımlar için yönlendirilebilmesi ve seçimin kurumsal bağlamdan etkilenmesidir. İsveç BAŞ’larını verimlilikten verimsizliğe – hatta yolsuzluğa – değiştirebilecek ağırlaştırıcı bir durum, BAŞ’lardaki büyümeye yüksek kaliteli denetim ve denetimin yeterince eşlik etmemesidir (örneğin Andersson 2002). Önceki çalışmalardan, yolsuzluk skandallarının genellikle özel kişiler ve araştırmacı gazeteciler tarafından ifşa edildiğini bilinmektedir (BRÅ 2013). İsveç’te – ancak sadece orada değil – tüm yerel haber kaynaklarının neredeyse üçte biri son 15 yılda kapatıldı. Dahası, yerel medya araştırmalarının kalitesi birçok bilim insanı tarafından giderek daha fazla sorgulanmaya başladı.

Kurumsal tasarımın bireylerin gölgeli faaliyetlerde bulunma olasılığını etkileyebileceği fikrine bağlı kalınması halinde, kurumlar yolsuzluğa elverişli olacak şekilde tasarlandıklarında, yolsuzluk risklerinin doğal olarak artmasını beklemeliyiz. Bu nedenle, İsveç için, yerel yönetimde şirketleşmeye doğru hareketin eşzamanlı olarak 1) yolsuz davranış yoluyla uygun kaynaklara ulaşma fırsatlarının arttığını, 2) denetim derecesinin, gözetim ve medya incelemesinin azaldığını ve 3) BAŞ’ların ‘melez’ karakteri alışılmadık, bulanık bir kurallar ve düzenlemeler sistemi yaratmıştır, bu nedenle bu kuruluşlar içinde faaliyet gösteren bireyler her zaman yasal veya uygun davranışın ne olduğunun farkında olmazlar. Birlikte ele alındığında, bu faktörler bulgularımızı daha anlaşılır hale getirmeye katkıda bulunur ve yerel politikacıları, kamu sektörünün temel faaliyetlerinden çok uzak olan, artan sayıda BAŞ oluşturmak, sahip olmak ve işletmek konusunda ihtiyatlı hale getirmelidir.